郑功成

 

● 慈善信托将会成为有需要的家庭传承行善的基本方式，它将成为中国特色慈善事业的又一重要发展方向

 

● 社区慈善立足社区、动员社会、服务社区，具有熟人社会、信息对称的先天优势，是应当厚植的中国特色慈善事业根基

 

● 新修改的慈善法从通过之日到实施之日有八个多月的时间，就是为相关政策出台留出足够时间，现在是依法制定相关政策的时候了

 

慈善事业是彰显社会价值、促进社会和谐、助力共同富裕的社会事业。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议通过了关于修改慈善法的决定，标志着我国慈善事业在法治的轨道上又向前迈进了一大步。这次修法的背景，是国家站在全面建成小康社会的新起点上，步入了全面建设社会主义现代化国家和走向共同富裕的新征途，这一历史进程需要发展慈善事业，充分发挥第三次分配的作用。因此，修法的目的与2016年制定慈善法一致，即以法促善，促使慈善事业实现高质量、可持续发展。新修改的慈善法回应了新时代的发展需要和社会各界的关切，体现了对慈善事业高质量发展和走中国特色慈善事业发展之路的追求。

 

概括而言，新修改的慈善法的贡献主要体现在几个方面：

 

一是新增应急慈善专章，对重大灾害、重大公共卫生事件等发生时的慈善应急作出了相应的规范，弥补了原有法律的缺失。针对以往一遇重大灾难激发社会捐献热潮却因协调不够出现不少乱象的问题，这次修改作出了较为细致的规定，弥补了现行法律规制的缺失，为有效治理重大灾难事件中的慈善应急失灵现象提供了基本依据，有利于避免以往大灾大难中慈善应急的失措行为和有违慈善本意的现象发生，使慈善真正成为应对大灾大难的有力且有效的民间力量，并确保这种来自社会各界的爱心善意不会受到伤害。

 

二是完善了公开募捐的规制，有利于从源头减少公开募捐失控与失范现象。针对现实中有的组织或者个人借用公募资格行欺诈之实或运行违规的现象，新修改的慈善法对不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的而与具有公开募捐资格的慈善组织的合作作出了更加明确的规制。不仅要求具有公开募捐资格的慈善组织在合作中必须承担责任，更规定“合作方不得以任何形式自行开展公开募捐”，同时明确“具有公开募捐资格的慈善组织负责对合作募得的款物进行管理和会计核算，将全部收支纳入其账户”，此举将使公开募捐更加规范运行。

 

三是进一步完善了对慈善信托的规制。新修改的慈善法充实了慈善信托的内容，进一步明确了慈善信托的属性及相关主体的确认，规范了慈善信托的运作，强化了对慈善信托的优惠扶持，为有关部门进一步采取有效的政策促进措施提供了更加明确的法律依据。这次修法明确了慈善信托受益人的确定原则，同时授权国务院有关部门制定慈善信托年度支出和管理费用标准，从而进一步发出了支持慈善信托发展的信号。可以预期，主管部门将完善相关政策，我国慈善信托将会成为有需要的家庭传承行善的基本方式，它将成为中国特色慈善事业的又一重要发展方向。

 

四是增加了发展社区慈善并作为促进措施的规制，有着特殊意义，这是走中国特色事业发展之路的具体体现。因为社区慈善传承的是千百年来邻里互助、亲友相济的优良传统，特别符合中华文化背景下由近及远、由亲及疏的行善逻辑，并且社区慈善立足社区、动员社会、服务社区，具有熟人社会、信息对称的先天优势，是应当厚植的中国特色慈善事业根基。这次修法为社区慈善正名，预料有关部门会以修法为契机和依据，出台相应的政策性文件，为推动社区慈善大发展提供可操作的政策依据，进而为整个慈善事业大发展奠定牢靠的根基。

 

五是首次将个人求助行为与网络平台纳入慈善法规范，并授权主管部门指定平台、制定相关政策，这是对现实情形的尊重，也是对中国人基于恻隐之心救急难、帮助特定受益人的慈善行为的立法认可，填补了立法空白。在我国，个人求助是属于私人领域的个人自主权益，但通过网络平台求助则具有了公共性。新修改的慈善法明确个人因疾病或者其他原因导致家庭经济困难，向社会发布求助信息的，求助人和信息发布人应当对信息真实性负责，个人求助网络服务平台应当承担信息查验义务，同时为了避免网络平台一哄而上开通个人求助导致失控、失范，明确“从事个人求助网络服务的平台应当经国务院民政部门指定，对通过其发布的求助信息真实性进行查验，并及时、全面向社会公开相关信息。具体管理办法由国务院民政部门会同网信、工业和信息化等部门另行制定。”这一规制无疑有利于促进这种具有中国特色的民间行善行为规范发展。

 

六是其他方面的进步。如明确慈善工作坚持中国共产党领导，进一步强化了政府及其部门促进慈善事业发展的责任，要求各级政府将慈善事业纳入国民经济和社会发展规划，制定促进慈善事业发展的政策和措施，有关部门将慈善捐赠、志愿服务记录等信息纳入相关主体信用记录，健全信用激励制度等。首次明确提出了“募捐成本”，有利于增进公众对慈善事业也需要成本的正确认识。明确提出鼓励开展慈善国际交流与合作，为我国慈善事业走向国际提供了基本的法律依据。对公众十分关注的税收优惠问题，明确由国务院财政、税务部门会同民政部门依照税收法律、行政法规的规定制定具体的优惠政策，此举既让公众明了落实税收优惠的主责机关是财政、税务部门而非民政部门，同时也指明了政策制定的方向。对慈善组织有关违法行为的直接责任者，规定一至五年内禁止担任慈善组织管理人员，同时强化了慈善组织、慈善信托受托人等慈善活动参与者的法律责任。这些新的规制都发出了以法促善、实现慈善事业高质量发展的明确信号。

 

当然，法律的生命力不仅在于制定，更在于得到落实。新修改的慈善法能否全面、有效贯彻落实，取决于宣传是否到位、相关政策能否同步配套。一方面，加强宣传与普法十分必要，推动各界特别是慈善参与主体懂法用法。这次对慈善法的修改解决了若干关键问题、增加了不少新内容，具有与时俱进的新意，在实践中应当让公众特别是慈善活动的参与者、管理者等明了其中的含义和具体规制，真正树立慈善法治意识。唯有如此，我国的慈善事业才能在法治的轨道上行稳致远。另一方面，需要依法加快制定相关政策，确保法律能够真正落实。如慈善组织登记、慈善税收优惠、社区慈善发展、个人求助平台规制，以及多个授权性条款，均需要国务院及相关管理部门出台具体政策才能实施。新修改的慈善法的正式实施时间定在2024年9月5日，从通过之日到实施之日有八个多月的时间，就是为相关政策出台留出足够时间，现在是依法制定相关政策的时候了。如果宣传到位、政策配套到位，我国的慈善事业一定能够朝着明确的目标、沿着清晰的路径实现更好的发展。

 

还需要指出的是，在慈善法制走向完善的条件下，还需要将慈善事业纳入社会主义国家现代化建设全局和全体人民走向共同富裕的大局中进行精准定位，为此，需要扎实做好中国特色慈善事业发展战略研究，为慈善事业的科学规划与长足发展提供理论支撑，这应当成为慈善学界的重要使命。

 

（作者系中国社会保障学会会长、中国人民大学教授）

 

 

 

2016年颁布实施的慈善法为慈善事业的规范化发展奠定了基础，对日常状态的慈善事业运转进行了较为详细的规定，但对应急状态下的慈善活动应如何开展、慈善组织如何反应缺乏明确规范。当前，各类不确定和难预料风险不断增多，需要在各个领域引入风险防范和应急处置机制，慈善领域也不例外。新修改的慈善法增加应急慈善专章，系统规范突发事件应对中的慈善活动。

 

应急慈善纳入法律修改的重要范畴，有以下两个方面的理由：

 

第一，应急慈善与常态慈善不同的分类，共同形成统一的慈善事业整体。应急慈善主要是满足应急状态下人们的基本需求和特殊需求。无论是自然灾害、突发公共卫生事件还是事故灾害，都会产生一些特殊情境，如反应时间的紧迫性、受害对象需求的不确定性、服务人群数量难以预测等。如果遭遇的是重大突发事件，不仅当时的危害难以迅速统计，长期的负面影响结果也难以评判。这样的情境要求慈善组织和慈善资源能够迅速响应，及时将资源引入受灾环境中并完成分配，与日常状态下慈善组织充分调研和谨慎论证可行性之后再开展慈善项目的状况具有显著差异。

 

第二，应急慈善是慈善事业的重要支点。大部分的慈善活动是在常态下进行的，但只要有一部分慈善活动存在于应急状态，应急慈善就不可或缺。面对各类灾害事件时，慈善力量往往能在募集救灾款物、参与现场救援、实施灾后重建等工作中发挥重要作用。应急情境往往是慈善事业受到最多关注的场景。因此，可认为应急慈善是慈善事业的重要支点。

 

此外，将应急慈善纳入慈善法，还有与其他法律相协调的目的。2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》只是简单提及鼓励突发事件相关的捐赠，没有明确慈善组织在突发事件应对中的地位。目前，已进入二审阶段的突发事件应对管理法（草案）增加发挥社会力量积极作用的内容，对慈善组织等社会力量在应急体系中的主体地位予以明确，在慈善法中加入应急慈善相关内容可说是恰逢其时。

 

慈善法在哪些方面作了修改，从而加强了对应急慈善的规范与支持呢？可以概括为以下七个层面：

 

第一，凸显应急慈善的重要地位。2016年颁布的法律中没有应急慈善专章，此次修改，单列一章对应急慈善作了全面规定，表明应急慈善是慈善事业的重要方面。

 

第二，树立应急慈善的领导主体。修改后的法律明确重大突发事件发生后，“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当依法建立协调机制，明确专门机构、人员，提供需求信息，及时有序引导慈善组织、志愿者等社会力量开展募捐和救助活动”，同时提出“县级以上人民政府及其有关部门应当为捐赠款物分配送达提供便利条件”。各级人民政府是应急慈善理所当然的领导主体，而修改后的条文要求各级政府在应急情境下“明确专门机构”来对接社会力量，体现的是突发事件复杂性所带来的多部门协同要求。应急慈善的天然管理部门包括民政部门和应急管理部门，但在新冠肺炎疫情等公共卫生事件中，卫健部门积极参与。只有多部门通力合作，才能确保应急慈善资源的高效分配。

 

第三，明确应急慈善的参与主体。在重大突发事件中，政府是应急慈善的领导主体，企业和社会组织扮演着不可或缺的角色，特别是慈善组织和志愿者或多或少地提供社区服务和应急服务。修改后的法律强调鼓励慈善组织、志愿者等参与应急慈善活动，是对这些社会力量主体地位的肯定。

 

第四，构建应急慈善的协调机制。在重大突发事件中，政府部门、企业和社会组织往往存在协同障碍，在人员安排、信息传递、有序参与等方面需要互动协同。修改后的法律不仅再次强调建立协调机制，还明确了协调机制包含的机构、人员、需求信息，协调的对象包括慈善组织和志愿者，协调的事项包含募捐活动和救助活动，使协调机制的内涵更加清晰。

 

第五，鼓励慈善力量建立应急机制。以往，相关部门没有在应急慈善中发挥出应有的功能，这与其没有建立应急预案、储备应急物资等应急机制缺失有关，也与慈善力量在应急情境下缺乏协同互动有关。因此，就有必要加强信息共享、协商合作，提高慈善组织提供服务的效率，确保慈善组织的服务效果。修改后的法律提出“鼓励慈善组织、慈善行业组织建立应急机制，加强信息共享、协商合作”，对慈善力量可以形成引导作用。

 

第六，为应急募捐活动提供特殊支持政策。对日常的募捐活动，慈善法要求慈善组织在开展募捐活动前就向民政部门备案。在应急慈善情境下，慈善组织则可在募捐活动开展后十日内补办备案手续。这为慈善组织在突发事件的最紧要关头把人力、精力和时间集中于应急救援和受灾群众赈济创造了良好条件。

 

第七，为应急慈善提供自上而下的制度支持。慈善力量想在应急体系中发挥作用，离不开各级党政部门及基层群众性自治组织的支持。由于应急慈善活动与乡镇（街道）和村（居）委会产生密切关系，所以修改后的法律要求其“为捐赠款物分配送达和信息统计提供力所能及的帮助”，这将推动应急慈善活动顺利开展。

 

（作者系上海交通大学国际与公共事务学院教授、中国公益发展研究院院长）

 

 

 

以善开年，以法求胜。元旦刚过，中国社会保障学会慈善分会在京举办学习贯彻慈善法专题研讨会。专家学者、慈善行业从业人员济济一堂，共同学习研讨新修改的慈善法，为进一步健全慈善政策体系提供参考、建议。

 

新修改的慈善法回应了人民群众期盼

 

“新修改的慈善法通过，意义重大，是我国慈善法制建设的重大进展。”全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成认为，这次修改为中国特色慈善事业沿着法治轨道高质量发展创造了更为有利的条件。

 

清华大学教授邓国胜、北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍均认为，慈善法从2016年颁布实施到这次完成修改，远比很多人想象得快，足以看出国家对慈善事业的重视程度。

 

中国劳动关系学院教授杨思斌认为，把坚持党对慈善工作的领导写入慈善法，有利于确保慈善工作正确的政治方向，有利于中国特色的慈善事业纳入党和国家工作的大局，行稳致远。此外，新修改的慈善法将“其他组织”修改为“非法人组织”，实现了慈善法与民法典的衔接，体现了立法机关的法治思维和整体思维。

 

“慈善法修改凸显了中国特色，将慈善纳入社会治理、社会保障范畴统筹考虑。”北京航空航天大学教授李健认为，此次慈善法修改回应了人民群众的期盼，以良法善治推动慈善事业不断前行。

 

党的二十大报告指出，引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业。中国发展研究基金会副秘书长、研究员程会强认为，新修改的慈善法体现了对党的二十大精神的贯彻落实，如慈善法第八十五条：“国家鼓励、引导、支持有意愿有能力的自然人、法人和非法人组织积极参与慈善事业。”

 

“此次慈善法修改涉及多个条款、多项制度，我们第一时间组织工作人员进行了学习研讨，感觉收获良多。”爱眼公益基金会理事长彭志坤表示，修法回应了当前社会发展的客观需要，是慈善事业发展迈出的一大步。

 

慈善法修改亮点频频

 

如今，自然灾害、公共卫生事件频发。发生重大突发事件时，政府和慈善力量应当如何有效作为？新修改的慈善法增加了“应急慈善”专章，引发了大家的深入探讨。

 

郑功成举例说，最近甘肃省积石山县发生6.2级地震，社会各界迅速响应，积极捐款捐物。但是，灾区的需求清单很重要，不能放任资金、物资一窝蜂无序进入灾区，而是要根据灾区的物资需求来提供和分配。比如，现在甘肃天气寒冷，救灾时需要的是棉大衣，运送短裤进灾区就没有必要了。

 

“与十几年前的汶川地震救援相比，现在自然灾害的救援专业化程度提高了很多。政府、慈善组织也建立了相关的机制，确保迅速响应。”程会强认为，增设“应急慈善”专章，有利于统筹救灾资源和慈善力量，实现资源的最大化利用。

 

金锦萍认为，慈善是社会信任、良知的底线，将个人求助纳入慈善法，并规范从事个人求助网络服务的平台，清晰地表明了立法态度：个人求助网络服务平台不是法外之地，必须及时、全面向社会公开相关信息。

 

浙江工业大学法学院院长、教授吕鑫认为，要求个人求助网络服务平台公开信息，从信息发布拓展到全流程服务，有利于平台的长远发展。

 

腾讯公益慈善基金会秘书长葛燄认为，慈善法修改，是对慈善行业特别好的一件事情。慈善法规定了慈善组织和相关平台的责任，保障了捐赠人的合法权益。

 

期待贯彻实施好慈善法

 

中国基金会发展论坛副秘书长谭洪波认为，需要加大慈善法的普法力度，以培训会、宣讲会等各种形式对基层政府部门、慈善组织工作人员进行普法宣传。

 

杨思斌认为，慈善法是跨部门、交叉性法律。建议制定配套制度、政策清单，加大宣传力度，使慈善法在基层生根见效。

 

“运用现代数字技术，推动慈善组织和平台间的合作，让慈善惠及更多有需要的人。”浙江工商大学教授杨方方说。

 

北京师范大学教授谢琼建议，加快推动慈善法相关条款的细化，把慈善法的立法初心和修正意图贯彻好、实施好，健全完善慈善法律体系。

 

郑功成指出，新修改的慈善法改适应了新时代对慈善法制的要求，注入了中国特色的慈善元素，弥补了应急慈善、社区慈善、个人求助网络平台等法律规制的缺失，进一步明确了主管部门及相关部门的职责。在法律规制日益完善、发展路径日益清晰的条件下，需改善慈善事业发展的政策环境，推动慈善事业高质量发展。